行政主導並非一般意義上的施政偏好，而是香港特別行政區憲制架構的制度性安排。

文：黃溢能、陳兆冲

1月26日上午，全國港澳研究會在北京舉行「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會，中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍出席研討會並致辭。夏寶龍主任表示，行政主導作為《基本法》設計特別行政區政治體制的重要原則，根源於中華人民共和國《憲法》，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障。行政主導體制在香港、澳門特別行政區成功實踐，展現出強大生命力和優越性。行政主導並非一般意義上的施政偏好，而是香港特別行政區憲制架構的制度性安排。從憲制法理出發理解香港的治理邏輯，必須同時把握兩條主線：其一，「一國兩制」作為國家憲制秩序中的制度創新，界定了特區權力的來源、授權邊界及其運行方式；其二，香港實行普通法制度，透過程序正義、司法推理的規則體系，為公權力運作提供制度化約束。就此而言，行政主導與普通法法治並非零和對立，而是一種需要在《基本法》框架內不斷磨合與校準的制度協同。夏寶龍主任在專題研討會上轉述並闡釋習近平主席要求港澳特區政府「堅持和完善行政主導」的指示，恰提示我們應把焦點放在憲制秩序的整體性：香港治理效能的提升，應在既定授權結構與法治技術之間尋求更高水平的協作，而不宜以抽象的制度對立敘事遮蔽制度實際運作的複雜性。

然而，「法治」在香港公共論述中經常被視為最主要的治理理念，其含義與判準並非一成不變。香港因其獨特的歷史，有其特定的法治形象與國際定位。若將香港的法治置於更廣闊的國際規範語境中，就會發現「法治」既是一套法律術語與制度安排，也是一種具有政治意涵、可被競逐與動員的資源。

以聯合國大會相關決議中所反映的觀察顯示，2005年「世界首腦會議成果文件」之後，聯合國對「法治」的闡述明顯加強，並逐漸形成一種可辨識的國際共識：法治至少要求司法機關、行政機關與公民對法律的遵從、對人權的尊重，以及相關的基本要素。在此參照下回看特區政府在1997年至2021年前後的法治論述，一個值得重視的現象是：香港官方對法治的核心表述在相當長時段內維持較高一致性，但其內涵呈現「範圍窄、表述細」的特徵。這與聯合國層面「表述較概括、定義具彈性」形成對照。造成這種差異並不難理解：聯合國共識必須兼顧多元的政治體制與發展狀況，難以在細節上高度具體；香港作為成熟的普通法法域，對司法程序、裁判理據、制度設計與行政依法行事等要素，天然地作出精緻化闡釋。

相關研究指出，香港官方法治論述與聯合國層面共識之間存在若干差異，其中最突出者涉及選舉民主：選舉民主在聯合國的法治框架中佔有一席之地，但在香港官方既有法治敘事中並非同等程度的構成要件。這一差異，部分解釋了為何在近年政治制度調整及社會治理重塑的背景下，特區政府往往在強調法治時，將其主要錨定於司法獨立、依法審理、秩序維護等方面。

從這一理論視角看「一國兩制」的制度現實，可以更清楚理解普通法在香港的運行與其面臨的挑戰：普通法的核心貢獻在於提供穩定的裁判規則，透過司法等機制促進政府依法行政；行政主導則確保特區能以清晰的政治責任，統籌資源、提升效率、回應風險，更好融入國家發展大局。而挑戰在於，時代背景一直處於變化當中，當「法治」在新的時期被賦予更多功能時，香港不僅需要維持重程序運作的法治，也需要更有效地處理新時代法治要求所需的建設成本。這要求學界與政策界更精確地區分並討論 「rule of law」 (法治原則) 與「rule by law」(以法而治) 的概念，香港官方法治論述的規範邏輯，以及普通法制度在新治理情境中如何持續增強公信力與國際認可性。

綜上，在「一國兩制」行穩致遠、中央堅定支持香港保持獨特優勢的前提下，香港若能在堅持行政主導、依法施政與維護普通法制度優勢之間持續優化制度協同，同時更清晰地向國際社會闡釋其法治概念的制度內涵與運作實況，便能把制度優勢轉化為治理效能，進一步鞏固國際競爭力，並在國家高質量發展進程中開拓更廣闊的發展空間。

黃溢能博士為嶺南大學STEAM教育及研究中心助理總監

陳兆冲博士為香港樹仁大學法律與商業學系助理教授

本文為作者觀點，不代表本媒體立場

圖：視覺中國

參考資料

1.Pascoe, D., & Zamir, N. (2025). Situating Hong Kong’s ‘Rule of Law’Internationally. ICL Journal, 19(1), 9-46.