隨着中國國際地位提升及全球性刑事司法合作網絡的成熟，《香港國安法》域外效力條款將得到更好實施。資料圖片

文：田飛龍    

對「一國兩制」制度體系而言，《香港國安法》具有創新性和典範性，是中央對港全面管治權與香港特區高度自治權相結合、相統一的標桿性立法。《香港國安法》實施已五年有餘，一法已安香江。從香港當前法治秩序的權威性與規範性而言，法治的制度基礎與社會基礎得到了鞏固。香港不僅更加安全，也更為所有本港居民及域外人士所信任。這一法治效果的取得，與《香港國安法》的科學立法包括管轄制度的設計密切相關。

但「港獨」本土勢力和外部干預勢力總是不甘心失敗，不甘心香港走向由治及興，不甘心「一國兩制」行穩致遠。他們通過各種方式詆毀《香港國安法》的正當性，抵制該法的全面準確實施，特別是對該法的域外效力進行集中性的政治污衊和法理攻擊。五年來，《香港國安法》總體實施情況良好，但也遇到了一系列內外挑戰，典型如「港獨」國際化及其域外執法難題、美西方干預制裁與反制難題、《香港國安法》的普通法轉化難題、《香港國安法》與香港本地法律的協調難題、《香港國安法》與香港市民社會自由文化的溝通難題、《香港國安法》實施中統籌發展與安全的難題，等等。其中域外效力及其實現的法治問題較為突出，需要予以法理正當性論證和配套制度安排。

有兩類人持續質疑《香港國安法》的域外效力：其一，畏罪潛逃的「港獨」本土勢力；其二，支持「港獨」勢力的外部干預勢力。他們原本就是「反中亂港」之源，如今在香港之外相互勾結從事危害國家安全、觸犯《香港國安法》的犯罪活動，受到《香港國安法》的規制、威懾及可能的懲治。他們質疑域外效力，既是對《香港國安法》的政治敵意，也是對該法的制度恐懼，變相證明該法設置域外效力條款是正當合理的。

他們質疑《香港國安法》域外效力侵犯所謂香港民主人士的自由權利以及外國人的人權與外國的國家安全，煽動外國政府抵制《香港國安法》甚至實施對香港特區的制裁，包括威脅對香港國安法官進行制裁。面對香港警方國安處多次發出的域外通緝令，他們既感到法律追懲的恐懼，又表現出政治對抗的激進。但《香港國安法》具有顯著的憲制正當性，其域外效力條款合法必要，符合國際法治通例，也符合香港特區維護國家安全的實際需要，更具備在域外逐步制度化實現的條件與前景。      

《香港國安法》第38條規定了該法的域外效力，即：「不具有香港特別行政區永久居民身份的人在香港特別行政區以外針對香港特別行政區實施本法規定的犯罪的，適用本法。」這一域外效力條款的法理根據是刑法和刑事訴訟法上的保護管轄原則。刑事管轄權通常包含四種類型：其一，屬地管轄，這是最基礎和最優先的管轄，也是國家司法主權的最直接體現，只要在特定司法管轄區內犯罪，即可實施管轄，且可優先排除其他管轄權主張；其二，屬人管轄，這是國家司法主權對國民的歸屬性管轄，無論國民是在本國還是境外犯罪，均可實施管轄，但可能遭到外國之屬地管轄權的阻卻；其三，保護管轄，即各國根據法益重要性進行的超出領土與國民範圍的域外管轄，通常針對嚴重侵犯本國主權、安全與發展利益的域外主體的域外犯罪行為；其四，普遍管轄，即各國對國際公約確定或國際社會公認之危害人類利益的有關犯罪的管轄，即「人人得而誅之」的公認之罪。《香港國安法》規定之域外效力條款，是對中國國家安全利益的保護管轄。

這一保護管轄法理為各國國家安全法所公認，也為各國國家安全執法與司法實踐所通行，並不存在中國設定法律特權或危害其他國家安全的問題。如果只允許美西方國安法具有域外效力，而禁止《香港國安法》獲得域外效力，放縱香港「港獨」本土勢力與外部干預勢力在國際空間危害中國國家安全，就是典型的雙重標準，也違背通行的法治原則。由此可見，《香港國安法》域外效力具有無可置疑的合法性，其所具有的威懾性和延伸性規制力有效增強了《香港國安法》的權威性及香港長治久安的法治信心，也更好保護了每一個在香港定居、就業或旅行的外國人的人身安全與自由。  

《香港國安法》域外效力條款還具有顯著的必要性。在《香港國安法》的有效規制下，香港本地出現了前所未有的安全環境和穩定秩序，但國家安全的內外隱患仍然存在。首先，香港本地仍然存在某些隱祕的組織與個人，他們和「港獨」本土勢力及外部干預勢力繼續相互勾結，伺機在香港策劃或煽動危害國家安全的行為與活動，構成國家安全隱患，需要本地執法和司法機構全面準確落實國安法，也需要特區政府完成並有效實施23條立法，構建更嚴密的國安法網。其次，「港獨」本土勢力利用海外空間從事煽動、勾結外部勢力危害國家安全的行為與活動，編造虛假證據及偏頗敘事誘導外國政府制裁香港特區政府甚至中央政府，嚴重破壞「一國兩制」的制度安全與國際關係的穩定。再次，外部干預勢力以各種形式支持「港獨」勢力，煽動制裁香港特區或中國，破壞「一國兩制」與中國的國際形象及安全環境，甚至涉及外國政府的長臂管轄與非法制裁。最後，香港特區在大變局之下面臨傳統國家安全與非傳統國家安全疊加的壓力與挑戰，總體國家安全觀及《香港國安法》、《維護國家安全條例》之規範實施，以高水平安全保障高質量發展，更好統籌「一國兩制」新階段的發展與安全，上述情勢和目標對香港法治體系提出更高要求。這些安全隱患在香港內外的存在是對國家安全與香港繁榮穩定的嚴重威脅，必須通過域外效力條款的實施加以有效規制和懲治。

當然，域外效力條款的法律實施是存在條件的，特別是需要外國的司法協助以及國際刑事司法層面的廣泛合作。但出於對《香港國安法》的抵制及干預香港事務的政治目的，美西方一些國家公然包庇香港國安嫌犯，單方面終止與香港的逃犯移交協議，阻止香港警方實施通緝令及展開全球法律行動，甚至威脅非法制裁香港警方乃至於國安法官。潛逃在外的「港獨」勢力逍遙法外，繼續從事危害國家安全的活動。甚至因為《香港國安法》域外效力條款在五年來的具體制度實施上存在某些條件欠缺或情勢局限，某些「港獨」組織和外部干預勢力變本加厲，肆無忌憚，對《香港國安法》的制度權威與我國國家安全造成持續性危害，甚至某些企業的海外商業行為也因對香港國安法域外效力的誤解誤判而出現商業決策與法律合規上的重大失誤，對我國國家安全和海外利益安全造成嚴重挑戰。

五年來，香港本地國安犯罪基本受控，但域外犯罪仍在發生。這些在域外從事的危害香港平台國家安全的行為，是香港2019年修例黑暴運動的殘餘，也是外部干預勢力策劃港版「顏色革命」的繼續。他們以為對抗的戰場轉移到國際空間，有西方勢力庇護，就可以繼續為所欲為，從事危害國家安全的犯罪活動，甚至挑動破壞中國與其他國家的政治互信，破壞中國國家形象和海外利益安全。《香港國安法》域外效力條款就是專為這些犯罪勢力所設。隨着中國國際地位提升及全球性刑事司法合作網絡的成熟，《香港國安法》域外效力條款將得到更好實施，香港長治久安的美好秩序與發展前景將得到更好實現。同時，《香港國安法》域外效力條款及其典型案例的積累，也可推動香港國安普通法的前沿發展與涉港涉外法治體系的制度完善，為世界法治文明進步作出香港貢獻。   

作者為中央民族大學法學院副院長，全國港澳研究會理事

本文為作者在中國社會科學院主辦的「一國兩制」學術研討會暨《香港國安法》實施五周年回顧與展望論壇【2025年6月9日】上的專題發言稿，授權香港橙新聞獨家發表。         

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